Concurso público: manual prático para análise

Capítulo VI - Procedimento Administrativo ou Processo Administrativo

A palavra processo tem origem etimológica no latim procedere, que significa seguir adiante. Em razão disso, por muito tempo houve confusão com o procedimento, que se define como "simples sucessão de atos processuais". Foi necessário que Oscar Von Bulho, em sua obra "Teoria dos pressupostos processuais e das exceções dilatórias", apresentasse os devidos esclarecimentos acerca do assunto, separando em definitivo o conceito de processo do conceito de procedimento.

Nesse sentido, o processo deve ser entendido como um conjunto de atos procedimentais envolvidos por uma relação jurídica travada entre as partes e o Estado, encadeados entre si em razão do exercício de poderes ou faculdades, com vistas à consecução de um objetivo final.

O procedimento, por sua vez, é caracterizado como o modo pelo qual se exterioriza a instauração, desenvolvimento e crise do processo; corresponde, portanto, à sua "manifestação extrínseca". Noutras palavras, procedimento, faceta formal do processo, "é o meio pelo qual a lei estampa os atos e fórmulas da ordem legal do processo". A distinção apontada, embora sedimentada com base nas noções de processo judicial, faz-se de todo apropriada também para o processo administrativo.

De fato, Maria Sylvia Zanella Di Pietro ocupou-se do assunto para dizer que não se deve confundir processo com procedimento. O processo existe sempre como instrumento indispensável para o exercício da função administrativa. Assim, a atuação da Administração Pública fica documentada por meio do processo. O procedimento, por sua banda, é identificado como o conjunto de formalidades observáveis para a prática de determinados atos administrativos, guardando assim equivalência com o rito de desenvolvimento adotado pelo processo.

Nesta ordem de ideias é possível compreender que enquanto o processo corresponde a um conjunto de procedimentos, o procedimento representa um conjunto de atos administrativos organizados entre si.

De fato, nas palavras de José dos Santos Carvalho Filho, um procedimento administrativo "é a sequência de atividades da Administração, interligadas entre si, que visa a alcançar determinado efeito final previsto em lei". O autor ainda informa que o procedimento administrativo constitui atividade contínua e não instantânea, ou seja, representa uma organização que se estende ao longo do tempo por meio de vários atos administrativos iniciais, intermediários e finais.

Apesar de discorrer sobre o processo administrativo disciplinar como bem distinto do procedimento administrativo para recrutamento de agentes públicos, Celso Antônio Bandeira de Mello não estabelece diferenças entre os conceitos de procedimento ou processo administrativo, tratando a ambos como "uma sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos tendendo todos a um resultado final e conclusivo". O autor, no entanto, parece voltar à conceituação mais ao procedimento que ao processo, uma vez que cita textualmente como exemplo de procedimento administrativo o concurso para provimento de cargo público, ao lado das licitações.

O concurso público corresponde na verdade a processo administrativo, e, não, a simples procedimento administrativo. O concurso público é compreendido por uma série de procedimentos, ordenados de forma lógica, tendendo a uma solução final. Os procedimentos que integram o processo alusivo ao concurso, por sua vez, compõem-se de atos interligados entre si, a serem praticados em consonância com as prescrições legais, com o objetivo final de selecionar pessoas aptas à investidura nos cargos ou empregos públicos colocados em disputa.

A conclusão ora posta não destoa daquela explicitada por Cármen Lúcia Antunes Rocha, para quem concurso público constitui um processo seletivo público informador do modo de verificar o merecimento dos interessados em investir-se em um determinado cargo, realçando os princípios democrático e republicano e os outros que deles nascem ou para eles convergem. (grifos nossos)

Oportuno também trazer à colação o conteúdo do art. 50, inciso III, da Lei nº 9.784/99, que dispõe sobre o processo administrativo federal. O dispositivo em apreço preceitua que os atos administrativos que decidam processos administrativos de concurso ou de seleção pública devem ser sempre motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos. Noutras palavras, o legislador federal claramente referiu-se ao concurso público como sendo processo, não mero procedimento.

Embora não haja uma legislação que especifique e arrole os atos administrativos a serem praticados durante a seleção de futuros servidores, bem como a ordem em que deve ser praticada, a experiência administrativa permitiu que doutrina e jurisprudência traçassem uma sequência a ser observada durante o concurso público. Trata-se então o concurso público de processo administrativo com procedimentos a serem realizados segundo diversos regramentos.