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图片来源：摄图网_502422621如今，城市群在我国城镇化发展中地位越来越显著。作为我国最早确立的三大国家级城市群，京津冀、长三角、珠三角等区域协同先行区已进入2.0版本。但是，针对城市群内部竞争与合作问题，有研究指出，中国主要的几大城市群内部都存在着"积极竞争、消极合作"的现象。而地方政府间合作水平的高低与合作意愿的强弱具有显著的正相关关系。因此，明晰城市群政府间合作意愿现状，探究城市政府间合作意愿分配逻辑，发现城市群内部协调发展存在的问题，并寻求城市群合作困境的破解之道，意义重大。本文拟选择长三角、珠三角、京津冀三大城市群各城市2006—2020年共15年的政府工作报告作为研究文本，研究范围涉及上海市以及江苏省、浙江省、安徽省内的共26个城市，广东省内的9个城市，以及北京市、天津市和河北省内共13个城市。需要说明的是，本研究的主要对象是合作意愿，在具体操作过程中，将"合作意愿"进行了分解，划分为"意愿程度"和"意愿结构"两个方面。"意愿结构"则是指样本城市在具体合作内容上的选择。具体框架如下图所示。整体合作意愿均上升长三角内部最不热情提取三大城市群各城市政府工作报告中涉及政府间合作的相关表述，通过计算字数平均数得出结果如下：首先从时间纵向变迁方面，总体来看，在2006—2020的15年间，三大城市群合作意愿有所波动，但是整体呈现出上升趋势，尤其是2017年区域协调发展战略确立以来的四年间，各城市群政府间合作意愿都达到了的峰值。深入观察三大城市群政府间合作意愿波动的重要节点发现，其与国家和区域政策的出台时间显著重合。从京津冀城市群来看，2014年和2017年两个变化节点与京津冀协同发展上升为国家战略和雄安新区建设的时间点高度重合。珠三角2010和2019年两个合作意愿高峰则受到了2009年《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》出台和2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布的影响。对长三角而言，2016年《长江三角洲城市群发展规划》发布，促使政府间合作意愿在2015年后产生一个小增长。2018年长三角一体化发展上升为国家战略，将长三角城市群政府间合作意愿推向高潮。2018—2020年，三大城市群城市政府间合作意愿变迁的关键节点均有相关政策出台，说明城市群政府间合作意愿受政策的影响显著，国家的政策出台对城市间合作意愿具有明显的促进作用。从横向对比来看，三大城市群政府间合作意愿年度平均值见图3。总体来看，珠三角地区各城市间合作意愿最强(761)，其次为京津冀地区(601)，两者之间意愿差距不大。长三角地区各城市间合作意愿程度最低(228)，且与其余两城市群差距显著。长三角是我国产生时间最早同时也是发育最为成熟的城市群，是公认的世界第六大城市群，然而整体合作意愿却远低于珠三角和京津冀。这是为什么呢？在我国行政分权、财政分权和干部晋升锦标赛体制下，竞争成为政府间关系的应有之义。城市群内部各城市政府在合作博弈的过程中，将当地经济发展置于绝对优先地位，过度进行招商引资和项目开发，缺乏必要的规划和协调，其结果是产业结构趋同和恶性竞争。因此，为解决区域竞争难题，形成良性的区域间合作机制，需要一个超区域的行政力量介入。从三大城市群来看，2014年京津冀协同发展上升为国家战略，同年8月国务院成立京津冀协同发展领导小组，作为推动京津冀协同发展的常设机构。在"高位推动"模式下，中央作为强有力的力量主持推动京津冀之间的交流和协作。珠三角虽然没有建立相应的协调组织，但是同属一个省份的便利使其存在天然的协调机构———广东省政府。在广东省政府牵头下，珠三角地区各城市间的分工合作愈加紧密，同时政府间合作意愿也得到有效激发。相比较而言，长三角则缺乏一个权威的协调机构。2018年沪苏皖浙三省一市共同组建了长三角区域合作办公室，但作为具有协调议事性质的"常设性临时性机构"，不论是从组织还是职能上看都不具备独立性和权威性。相较于与京津冀和珠三角，长三角地区缺乏一个强有力的机构去协调和推进合作事项，这成为长三角在三大城市群中合作意愿处于较低水平的重要原因。向上合作 利益至上本文提取各城市群政府工作报告中涉及的合作主体并计算频次，得出三大城市群内部各城市间合作主体选择偏好。需要说明的是，下图中各节点代表城市群内部的不同城市，节点的大小表示各城市在合作网络中的输入中心度，中心度越高，其他城市与该城市的合作意愿越强。各节点之间的连线代表合作主体间相互提及的次数，线条越粗，相互提及的次数越多。箭头的方向则代表合作的方向，其出发点为意愿发出主体，终点则是起点城市想要合作的主体。珠三角城市群政府合作网络总体来看，三大城市群形成了明显的"多中心"合作网络结构。具体来看，珠三角地区形成了以香港、澳门为首的一级合作中心和以广州、深圳为首的二级合作中心。京津冀城市群政府合作网络京津冀地区则具有显著的"双中心性"，北京和天津成为区域合作网络中的两大核心。长三角城市群政府合作网络长三角地区则形成了以上海为核心，南京、杭州为次级中心，合肥、宁波、苏州等地为三级中心的多层级合作网络结构。此外，三大城市群内部各城市在对合作对象进行选择时具有显著的非均衡特征。在三大城市群共48个城市中，16个城市与比自己发达城市建立合作关系的意愿达到100%，28个城市向上合作意愿达到了90%以上，除北京、上海、杭州、南京、苏州、宁波、无锡等自身经济发展水平本身就很高的城市外，其余城市的向上合作意愿都达到了60%以上。可见，在差异化经济发展水平下，城市在选择合作对象时具有一定的顺序规律，他们更愿意与经济比自己更发达的城市建立合作关系。从合作网络图中我们也能看到这一点：三大城市群中节点较大的中心城市都是在全国范围内经济发展水平较高的城市。从另一个角度来看，城市自身的经济发展水平也会影响其他城市与之合作的意愿，经济发展水平越高，其它城市与之合作的意愿越强，反之越弱。总体来看，城市政府在选择合作主体时，仍遵循利益至上的逻辑，他们更愿意与比自己经济发展水平更高的城市合作。同时，城市的经济发展水平也会影响自身的合作吸引力，经济发展水平越高，城市在合作主体网络中的中心度越强，自身的合作吸引力越强。长三角合作网络分散安徽各城最"向往"南京近年来，随着我国区域协调发展战略的深入推进，各区域之间的内部联系不断增强，城市群、经济带等区域合作形式层出不穷，逐渐形成了以合作区、经济带、城市群、都市圈等为代表的不同层级、不同范围、不同规模并具有相互关联、重叠和包含关系的合作性治理区域。我们对合作主体提及频次的数值进行相应调整，珠三角中只显示提及频次大于25的城市，长三角中只显示提及频次大于6的城市，合作网络的可视化分析结果见下图。可以看到，珠三角地区形成了明显的"深莞惠""广佛肇""珠中江"三大合作区域，三大区域外其他城市间连线数量相对较少。可见，珠三角中三大经济圈各城市间相互提及次数较多，合作的意向度和紧密度较强。相对于珠三角，长三角内部合作网络较为分散，以都市圈为核心形成了多个小合作区，包括南京都市圈的滁宁一体化、宁马一体化、宁镇扬同城化合作网络。杭州都市圈的杭湖嘉绍城市群建设，合肥都市圈的芜马同城化、芜马宣城市群、马芜铜宜现代城市群建设，宁波都市圈的甬舟一体化战略，苏锡常都市圈的苏锡常一体化发展。长三角合作网络中五大都市圈以内部合作为主，跨都市圈城市间的交流和协作相对较少。另外，在三大城市群中，长三角城市群具有显著的跨省域的地理分布特征。那么，在我国"为增长而竞争"的制度图景下，各省份之间是否会存在利益壁垒，使得城市间更倾向于省份内部的合作呢?本研究通过计算得知，浙江、江苏、安徽三个省份内部的合作密度大大高于长三角的整体合作密度，这意味着各省份内部城市之间合作的紧密程度相对于省外来说更高。为了获得更准确的研究结论，本文对城市间合作的内向性程度进行了量化测量，将提及省内城市频数占城市总频数的比重作为衡量指标来计算各城市以及各省份合作的内向性程度，比重越高城市进行省内合作的倾向越显著，比重越低城市则越倾向于省外合作。最终的测量结果见表5。由表5可知，浙江和江苏两省城市合作的内向性较强，省内城市间合作占总合作的比重将近90%。安徽省合作的内向性程度相对较低，但也达到了41%。绘制安徽省内部各城市合作意向主体网络图如图6，安徽省内各城市的外部意向合作主主要集中在南京和杭州两个城市。由于安徽省与南京市、杭州市两大区域中心城市毗邻，省内的滁州、马鞍山、芜湖、宣城等城市都被纳入到南京都市圈和杭州都市圈之中，受到中心城市的吸引以及都市圈内局部紧密型合作格局的影响，安徽省内城市对外合作的意愿也有所提高。总体来看，行政区划确实会导致合作壁垒的产生，城市在进行合作时普遍更愿意和本行政区划内部的城市建立合作关系。此外，城市的外向合作意愿也会受到其他因素影响，如果外部存在一个辐射带动效应较强的中心城市，那么向外合作的意愿也会相应提高。合作领域：科创"逆袭" 京津冀最广泛合作领域方面，横向对比来看，借助词频分析，我们分别对三大城市群有关政府间合作的表述进行词频分析，提取其中出现频次大于50且与合作领域相关的词汇进行分类整合，结果见表6。可以发现，三大城市群有关政府间合作领域的高频词重叠度较高，说明在选择合作领域时具有相对一致的意愿倾向。其中，经济发展、科技创新、基础设施建设、生态环境治理是政府间合作意愿较为集中的四大领域。相比于长三角、珠三角，京津冀地区城市间合作领域更加广泛，在社会服务领域也建立了一定的合作关系。合作意愿分配也相对均衡，经济发展、科技创新、基础设施建设三个合作领域并行发展，其中科技创新超越经济发展成为合作的首要领域。可见，国家的介入能够有效调整城市群自由发展的无序局面，推动城市群均衡发展。纵向对比来看，对各城市2006年和2020年有关政府间合作的文本进行整理，提取其中有关合作领域的关键词，结果见表7。可以看出，自2006年到2020年，经济发展、科技创新和基础设施建设一直都是城市间重点合作的三大领域，只是在具体的合作内容上产生了部分变化。此外，相较于2006年，2020年各城市间合作领域更加广泛，生态环境保护和生态文明建设提上跨域合作日程，社会服务领域的合作也逐渐加强。分别绘制2006年和2020年各领域合作意愿分布雷达图如图8，可以明显看到，2006年各领域合作意愿分布及其不均，经济发展占据合作的首要位置，科技创新的重要程度则相对较低。相比之下，2020年各城市在科技、经济、基础设施三大领域中的合作意愿分布较为均衡，其中在科技创新领域合作意愿最强，经济发展占据第二位。总体来看，随着时间推移城市群政府间合作领域得到了有效扩展。同时，各城市也改变了唯经济发展至上的合作观念，开始注重科技创新和高端技术的交流合作，合作领域的均衡性更强。合作方式：平台建设 产业转移 协议签署在三大城市群政府工作报告中提取出现频次大于100且与合作方式有关的高频词见表8，发现城市群政府主要采取以下三种方式开展合作：第一，合作平台建设。"新区、园区、平台、示范区、合作区"等关键词均表现出城市群对合作平台建设的关注。作为载体，合作平台的建设成为推动各城市协同发展的重要举措。从平台性质上看，各大高新区、产业园区、合作示范区等都是城市间进行合作的重要场所；从平台领域上来看，不仅包括经济领域的产业合作平台，还有在科技、社会等领域的创新、服务平台。合作平台为城市群创造了良好的合作环境，也成为各城市吸引外资、形成资源和产业集聚效应的主要方式。第二，产业转移承接。从"转移、承接、对接"等关键词来看，产业的转移和承接是城市群政府间合作的重要方式。受区位、资源、政策等多重因素影响，三大城市群内部各城市经济发展水平差异较大，北京、上海、广州、深圳等一线城市具有强烈的扩张和转移需求。尤其对于京津冀城市群而言，在"调整疏解非首都核心功能"的要求下，北京非首都核心功能的疏解和转移以及其他城市对北京非首都功能的承接，成为京津冀城市间合作的重点。对城市而言，产业的转移和承接是一个能够实现共赢的过程。对转移地来说，能够有效疏解当地的发展压力，促进产业结构转型升级。对承接地来说，有助于激发当地产业发展活力，促进经济持续健康发展。因此，产业的转移和承接也成为城市间进行合作的重要方式。第三，合作协议签署。从"规划、协议、编制"等关键词可以看出，合作协议签署也是城市群政府间合作的主要方式。城市间签署合作协议是在政府层面达成合作意向，保证城市间建立长效、稳定合作关系的正式机制，包括框架协议、备忘录、专项规划等多种形式。随着城市群内部各城市间交流合作的日益密切，城市间合作协议的签署愈加频繁。对三大城市群2020年政府工作报告中涉及的合作协议进行提取，见表9。可以看到，在合作领域上，城市间除了进行整体的战略合作布局外，在生态、园区、人才等具体领域也签署了相应的协议。在签署主体上，合作协议仍是由小范围内的部分城市签署，符合城市选择合作对象时的局部紧密型合作偏好。问题和建议合作动力来源方面，从三大城市群来看，其合作意愿受国家和地方政策的影响比较深，合作动力的产生都具有一定的纵向促进（从上级向下级推进）特征。以纵向促进为主的合作意愿模式具有启动快、短期成效明显的优势，但是也存在可持续性差、忽视市场机制的弊端。国家和地方政策的纵向推动确实会激发政府间合作意愿，但是其促进效果具有一定的时效性，无法从根本上提升城市间的合作意愿水平。从合作意愿的差异上看，受多重因素的影响，城市群内部各城市合作意愿呈现出显著的差异化分布特点。一般而言，在合作群体中，如果每个合作主体参与合作的意愿都比较高，那么这个群体的凝聚力以及合作的效率也会相对较高，但凡其中一个的合作意愿较低，都会对整体的合作效果产生较大影响。在三大城市群中，不同城市合作意愿的高低差异，使得各城市愿意为区域合作付出努力、做出牺牲的程度也不尽相同，这对于区域资源的整合以及区域发展合力的形成都会造成阻碍。合作主体方面，在三大城市群中，政府间建立双向合作关系的比重较低，更多还是停留在表达单向合作意愿上，无法转化为实际的合作行为。此外，各城市还是倾向于在自己所处的小圈层内与周边城市建立双向合作关系，局部紧密型合作特征显著。合作领域方面，地方政府在寻求合作时仍以经济利益为首要目标。在社会治理方面，由于区域合作带来的经济收益以及责任主体承担的治理成本的不明确，容易陷入集体行动困境，因此城市进行合作的整体意愿较低。当然，与2006年相比，近年来三大城市群在环境保护和教育医疗等公共服务领域也建立了一定合作关系，出现了面向发展的意愿倾向，但总体合作水平还比较低，城市间合作领域的选择范围仍具有较大的局限性。最后，本文认为，未来要破解区域合作意愿困境还需要从以下三方面发力。第一，强化制度设计，提高城市群合作的自主性。我们应该正确看待上级政府在区域合作中的角色，在施加纵向压力促成城市间合作的同时，也要强化制度设计，通过建立相应的区域合作奖励机制、新型绩效考核机制和区域利益协调机制，来激发城市政府间合作的自主性。第二，加强规划指导，提高城市群发展的协调性。未来需要在城市群之上建立一个独立的、权威性较强的协调管理机构，针对城市群内部产业雷同、无序竞争的问题，制定相应的发展规划进行规范和引导，以提升城市群内部的协调性。第三，打破属地观念，提高城市群建设的整体性。对国家而言，要弱化城市群内政府间行政边界，在进行任务下发和绩效考核时，有意识地将区域作为主体，引导区域内部设立共同目标、形成共同利益，增强区域发展合力。对地方政府而言，也要转变经济管理方式，变微观管理为宏观管理，充分发挥市场的自我调节和资源配置作用，为区域内生产要素的自由流通开绿灯。??本文选编自《区域协调发展导向下城市群政府间合作意愿研究———基于三大城市群各城市政府工作报告的文本分析》，原文首发于《城市问题》2022年第7期。
